专家演讲 | 周丽：全国碳排放权交易机制设计

本文根据清华大学能源环境经济研究所副研究员、中国碳市场研究中心副主任周丽在“2023两岸碳中和论坛”上发表的主旨演讲内容整理，以飨读者。

一、全国碳排放权交易的由来

1.国内外形势

在国际上，我们面临着谈判的压力。这里用一个词来概括“中国好难”。因为我们很多老师也是前方的谈判代表，大家感觉前几年中国的压力相对没有那么大，但最近几年，感觉到压力越来越大。这是因为中国既是排放体量最大的国家，也是发展中的国家，所以在整个谈判的过程中，我们的伙伴越来越少，确实面临着很大的国际压力。

在国内方面，我们提出了一个新目标，即“在2030年前达到峰值，努力争取在2060年前实现碳中和”。这个目标是一个很大的的挑战，因为要在这两个“前”实现目标难度非常大。为了真正实现我们的目标，国内需要采取许多新的行动和举措。

2.为什么要选择碳市场？

中国的节能减碳工作经历了三种变化。第一个阶段，更多采用命令性，强制减排目标，包括出台一些行业的标准，淘汰落后产能。第二个阶段，考虑可再生能源方面，所以出台了很多税费方面的支持，就是财税型的政策。第三个阶段，希望更进一步演变成市场型的政策，就是碳排放交易体系。通过这样一个交易体系，使减碳在经济方面的损失尽可能减少，同时达到最好的减排的效果。

这个体制机制对国内来说应该是全新的机制。尽管从2013年开始就试点这方面的工作，大家也都听到这个事情，但在全国，包括整个行业产业，这个概念其实最近几年才广为大家熟知。对中国来说，它确实是一个新的尝试。虽然在国际上有很多这方面的经验，但中国的体制机制与国际上有很大的差别，所以在这个过程中挑战和难点确实非常多。

碳市场的基本原理

碳市场其实完全是人为的市场，产品看不见摸不着。碳市场的产品是政府规定一个碳排放权的概念，通过一定的规则，分给各个企业，同时要求企业在一定时间段，根据它实际的碳排放量来回缴相应的配额量。有些企业拿到的配额富裕，有些企业拿到的配额是不足，这时就会产生市场的交易行为，富裕的企业可以将配额在市场上卖掉，这就是碳市场基本交易的形成原理。当然，这个过程没有写“抵消机制”。“抵消机制”的概念就是不光可以买配额，还可以买一些市场政策允许的指标来抵扣配额。

碳市场的基本要素

经过长时间的研究，我们认为整个碳市场可以分为15个基本要素。第一个要素就是整个系统建立的法律体系。欧美的国家政策体系，包括地方碳市场，首先都要出台很多政策，这些法律体系是整个系统建设的基石。

第二个要素，整个系统需要一个很好的支撑系统，这个支撑系统包括了整个交易系统，注册登记系统，数据报送系统以及结算系统，在这样一个系统支持下，才能实现整个碳市场很好的运行。

碳市场的配额总量是整个体系的核心。覆盖范围（紫色部分）就是覆盖的行业或者企业，将总量分给他们就是配额分配。

因此，总量设定、覆盖范围和配额分配，就是整个碳市场设计的核心，它决定了各个企业能拿到多少配额，到底是要付钱，还是要花钱。

除此之外，还要考虑配套的机制。比如MRV，要保证数据的真实准确，就要去核查核算。还有履约机制，如果没有按要求完成上缴同等排放量的配额，可能会有一些金钱或非金钱的惩罚方式。尤其试点地区，开发了很多非金钱上的惩罚机制，比如在信用名单、项目申请、经费支持等方面，会有一些惩罚方法。

还有抵消机制，我们国家碳市场现在就是CCER。还有关于市场监管，因为涉及主体多，需要对整个市场的各个环节进行监管。还有交易机制，我们要对整个交易的体系制订很多的规则。

关于风险管理。碳市场交易刚开始设计的时候，大家担心会出现证券市场类似的一些交易风险，所以，在整个在碳上设计过程中，我们要尽可能考虑降低市场交易过程中带来的一些额外风险问题。

关于市场调控。碳市场在运行中会自发形成一个相对市场化的碳价，但是对于政府行为来说，碳市场是一个人为的市场，需要对碳价实施一定的干预行为，对整个市场的配额供给进行相应的调整。

关于体系连接。全国碳市场设计之初，曾与欧盟或者美国等进行过探讨，以后能不能把全球的碳市场连接起来。从目前情况看，现阶段的连接难度比较大，但是从专家的研究角度来说，还是希望以后能够有一定形式的连接，形成全球性的碳市场。

除了以上要素，还有两个相对来说比较边缘性的要素。一是能力建设，碳市场涉及的主体多，人员多，能力建设就特别的关键，关键的观点、关键要素、流程都需要进行培训。二是评估和改进。在欧盟碳市场，这是一个非常重要的环节。他们经历的四期碳市场，每期结束的时候，都要对前一期进行评估反馈，下一期的时候对发现的问题进行改进。我们的全国碳市场刚启动，也需要这样一个过程，对发现的问题进行改进。

以上就是整个碳市场良好运行需要的所有要素。所以说碳市场的建设过程非常复杂，不可能一蹴而就，需要各方共同努力。

二、全国碳市场的特点和趋势

1.国情特点

从国情特点来说，我国的排放非常有别于欧盟或者美国等其他国家的特点，我国70%以上的能源相关的排放来自于能源和制造业工业部门，70%以上碳排放来自于高耗能企业，70%的电力用在工业部门，还有50%的煤炭用在发电供热部门，也就是说排放的集中度非常高。

从能源市场化特点来说，我国电、热、天然气、成品油价格受政府管制，不完全由市场决定，这也决定了为什么我们把间接排放考虑进来。

在设计的时候还有一些担心。比如很多企业关心会不会对竞争力有影响？责任分担有没有公平性？这些都是我们在设计的时候遇到的一些问题，或者说我们需要去特别考虑的问题。

在全国碳市场建设过程中，我们参考了国际上的做法和地方碳市场的经验，结合我国实际情况，设计出了全国碳市场的整体框架体系。

2.基本原则

设计碳市场体系有五大基本原则。第一个原则，就是无论怎么设计，理论要和实际要相结合，不能脱离国情。第二个原则，统筹好近期与长远，效率与公平之间关系。第三个原则，整个碳市场的设计要与我国减排总体要求保持一致。比如说希望减排的贡献或者减排的关键点在哪里？第四个原则，要统筹好全国碳市场发展与电力市场化改革进程之间的关系。第五个原则，要处理好与地方碳市场、国际碳市场之间的关联关系。

3.核心要素

在这样的一个基本原则基础上，我们具体设计了全国碳市场的一些最核心的要素。

第一，现阶段覆盖范围。大概可以考虑到5个方面。首先是气体，国内碳市场只考虑二氧化碳，而欧盟碳市场，除了二氧化碳还会考虑其他的非二氧化碳的气体。

二是排放类型。我们不光要考虑直接的排放，还要考虑电力、热力所带来的间接排放，这与欧盟只考虑间接排放是有区别的。因为我们的电力价格现在不能够形成价格传导机制，如果按照欧盟的方式，可能会给电力企业带来过多的减排压力。目前我们的设计，对电力企业的要求是提升其本身的能效、碳效，电力企业还不能够承担整个社会电力减排的责任，所以我们把直接排放和间接排放都纳入了整个体系。

三是边界。因为我们刚起步，所以确实在数据基础上没有欧盟那么理想。欧盟的很多数据边界是在相对小的设施排放，我们的边界更多的是这种视同法人的独立核算单位，比欧盟的边界范围要稍微大一点。

四是行业。我们就是电力行业。五是门槛。文件里写的是2.6万吨，这个来源于1万吨标煤，这是与我们历年的节能降耗工作相匹配。我们有一个万家节能企业的规划，这些企业有非常好的数据统计基础。所以在起步的时候也是抓大放小，先把这些大头的企业抓起来。这就是我们为什么要设2.6万吨二氧化碳排放的一个基本的考虑。

第二，现阶段总量设定。总量设定非常具有中国的特色，我们叫做灵活总量。欧盟等其它市场的总量是一个完全的绝对值，先有一个绝对值再往下分。

而灵活总量，既考虑了国内经济发展速度的实际需求，也考虑了企业产量变化的需求，企业碳排放效率变化的情况，以及国家对整个碳市场在减排方面贡献的需求，由这四个方面共同决定了碳排放总量。所以它是基于强度的总量，而不是绝对总量。

整个总量设计过程中，我们的思路叫做“自上而下”和“自下而上”相结合。“自上而下”就是国家制定了方法，地方根据这样的方法和企业实际生产情况，计算出得到的配额。“自下而上”就是企业算出自己有多少配额，再把这些配额加总起来，就是地方配额。再把各个省的配额加总起来，就是国家配额。

这个打破了欧盟现在的设计的理念，是我们对企业经济发展诉求进行了很好的回应。尤其是在碳市场建设初期的培训会上，企业经常会反复问的一个问题：企业明年要扩产，配额会不会不够分？我们就很坚定的告诉企业，如果产能增加了，根据这样的方法，企业拿到的配额也会更多，不用担心扩产导致配额不够。导致配额不够的唯一原因就是排放效能，就是企业的效率是不是在行业中处于相对比较好的水平。

第三，现阶段配额分配。

费用分配大概有4个特点：

一是，免费分配。像欧盟碳市场是用拍卖方式，比如电力行业所有的配额都要花钱去买。而目前我们国内的碳市场的设计思路还是以免费为主，不用额外花钱。

二是，行业基准法，就是“标杆法”。目前试点地区经常会用到“历史法”，但“历史法”可能会存在鞭打快牛的情况，或者限制企业在一定情况下的发展。所以，我们认为基准法或者是标杆法更能够符合行业的诉求。

三是，实际产量。这也是非常具有中国化特点的独特设计。欧盟完全用“历史产量”，所以出现企业尽管产量下降了，但依然配额很富余的情况。我国采用的是“实际产量”，基于企业今年的产量来分配配额，这样就不太容易出现产量下降的情况下配额超发的现象。

四是，预分配。企业的实际产量年底才能知道，但不能到年底了，企业还拿不到配额去交易。所以提出“预分配”的概念。“预分配”就是在年初的时候，根据企业去年的生产情况，比如按照70%，先给企业一部分配额，根据企业自己的生产计划和预估的生产水平，可以在市场上进行交易。然后等到年底，根据企业实际的产量情况，再核算到底应该有多少配额。这是一个多退少补的过程，分多了退回来，分少了补回去。这种很有特色的设计，避免了之前在国际上出现的一些问题，同时也也符合企业的实际生产需求。

关于基准法，其实是一个相对比较简单的概念。根据企业的产量乘以一个基准，还有修正系数，代表每个行业系数都各不一样，个数也不仅是一个，但大概是这样一个概念。对于国家来说，最主要的调控手段就是中间基准值，让它松一点或紧一点，就决定了在一段时期内对这个行业减排的期望值。

这个过程中主要的原则，一是“奖励先进，惩戒落后”。这个比较好理解，肯定是效率好的就赚钱，效率相对差一点的可能要去花钱。二是“循序渐进，先宽后严”。毕竟这是一个新事物，刚开始的时候，基准值设计的相对稍微的温和一些，随着以后国家的政策的需求，再慢慢进行收紧或者调整。三是“目标导向，综合平衡”。现在只有电力行业，但以后肯定会纳入更多行业，在这个过程中要涉及到各个行业之间的平衡，避免出现某一个行业全买，或某一个行业全卖的情况。

4.电力行业

电力行业有4条基准线，其实这个过程中经过了很多轮讨论，最开始提出过11条、提出过3条，甚至也提过其他的版本，这是一个跟行业和企业需不停沟通和交涉的过程，最后选择了一个大家彼此都能认可的方案。对于即将纳入的其他行业也一样，需要企业积极的参与到整个基准值或者配额分配的过程当中，反映企业的实际诉求或者难点。这样基准值才能够符合大家的实际预判，或者认为是一个可接受的方案。

电力配额基本上分为两类：燃煤和燃气。这两类分别都是由供电配额或者供热配额相加。这里有很多校正的因子，比如冷却修正系数，工作量修正系数，还有负荷系数修正系数。

其实在早期，并没有负荷系数修正系数。因为当时从研究者的角度，没有一个全行业的负荷修正系数的曲线来帮助我们设定这个值。但这个事情一旦得到更多人的关注，很多企业就会主动去参与，后来我们就得到了一个大家都能够认同的负荷曲线图，最后拿到了大家都能认同的修正系数。

电力配额里还有两个比较有特色的考虑。一是配额缺口，所谓20%的上限。因为即便现在设了4条线，试图不要让某些企业压力太大。即便如此，很多企业还是感觉配额缺口过大，所以我们设一个20%的上限，来降低企业压力。二是对于燃气机组，由于鼓励发展，企业可以去卖配额，不需要购买配额。

5.未来展望

对于未来的展望，有这样几个方面：一是免费分配以后可能会引入拍卖，二是从一个行业可能到更多行业，三是“双碳”目标出来之后，随着整个国家政策的调整，可能会从灵活总量慢慢引入到绝对总量。四是如果电力体制改革到一定程度，可能就只考虑直接。五是门槛，现在是万吨标煤，从试点的经验来说，以后可能会进一步降到5000吨煤。

三、全国碳排放权交易扩大行业覆盖范围

1.必要性

一是碳市场实现很好的减碳效果，如果只靠电力肯定不够，需要增加更多的减排工具或者空间。二是增加碳市场参与企业的多元性和差异性，才有可能实现低碳的低成本减排。三是，更大范围的行业和企业，才能更好的引导绿色低碳的投融资工作。

2.难点

一是公平性和产业竞争的问题。很多企业担心，这么多企业之间是不是可比。二是数据报告核查或者数据质量管理的挑战。因为电力行业确实是数据质量最好的行业，其他行业的数据质量不一定那么理想，需要我们做大量的工作。三是企业对碳价对经营负面影响的担忧。很多企业其实还是会担心被纳入之后，是不是会对生产经营造成一些经济上的负担。

3.优先序

针对这些难题，我们认为要处理好几个关系：国际国内的关系，国家和行业的关系，不同行业之间的关系，成本和效率的关系，质量和难度的关系。我们需要在所有这些关系之中实现一个合理的平衡，才能实现成熟一个纳入一个的扩围行为。

在扩大范围的过程中，应该考虑好5个方面，第一，减排责任。也就是说抓大放小，排放占比越高，要优先纳入。第二，管理成本。比如央企、国企等大型企业如果相对多，管理成本相对可能会好一点，要优先纳入。第三，数据质量。比如说它的可测量、可报告和可核查的情况好，要优先纳入。第四，分配的难易度。比如说分配相对比较容易一点，基础比较好的，要优先纳入。第五，国际政策，比如受CBAM（欧盟碳边境调节机制）影响比较大的行业或企业，希望能够优先纳入。

我们向很多核心专家发放了问卷，对这五个方面进行评估。最后认为优先排名第一的是数据质量，大家认为有数据才好干事。第二是减排责任，就是大行业要优先纳入。相对来说，CBAM的影响反而相对其它因素考虑的少一点，因为对钢铁和电解铝，虽然会有影响，但在与欧盟贸易中的占比不是很大，至于其他几个子行业来说影响更加小，所以考虑的优先序并不是特别靠前。

基于这些初步考虑，我们从研究角度将优先序按评估值来排序，比如水泥、电解铝排在第一梯队。合成氨以及炼油、甲醇、电石、铜冶炼、玻璃、造纸等排在第二梯队。像钢加工等，可能就要排在更后面。

最近，生态环境部应对气候变化司针对七大行业正在开展扩围的专项研究工作，我们也参与其中，希望今年能有更多成果，能给大家更加明确的信号，比如说未来，至少明年有些行业可能会纳入。

（图片来源于演讲嘉宾PPT）

2023年7月7日，由清华大学两岸发展研究院、清华大学碳中和研究院和台湾21世纪基金会共同主办“2023两岸碳中和论坛”在北京举行。本次论坛以“碳权经济合作与发展”为主题，来自两岸的百余位专家、学者和企业家参会，就推动两岸低碳经济发展、碳权市场建设等议题展开交流讨论。