专家演讲 | 徐华清：全国碳排放权市场交易发展现状及展望

本文根据国家应对气候变化战略研究和国际合作中心主任徐华清在“2023两岸碳中和论坛”上发表的主旨演讲《全国碳排放权市场交易发展现状及展望》内容整理，以飨读者。

首先重温一下2021年的3月15日，习近平总书记在主持召开中央财经委第九次会议上，围绕碳达峰、碳中和作出的一系列重要部署。

“十四五”时期，要基本建立有利于碳达峰、碳中和的制度框架，这个制度框架主要包括首先是要加快建立碳排放强度和碳排放总量的“双控”制度，形成刚性约束。其次要建立碳排放监测和统计核算体系，形成一个强有效的支撑。第三要完善有利于绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，也就是要形成有力推动碳达峰、碳中和的政策体系。第四也是极为重要的，要研究建立碳定价机制，加快推进碳排放权交易，研究碳税和碳关税问题，建立健全企业的碳排放报告和信息披露制度。

中国政府一直高度重视应对气候变化工作，明确指出应对气候变化是人类共同的事业，中国要实施积极应对气候变化的国家战略，要探索符合中国国情的低碳发展道路。

这条道路简要总结为三步走的战略目标。第一步明确提出2020年碳排放强度要比2005年下降40-45%，这个目标我们已超额完成。根据目前的测算结果，2020年我们碳排放强度比2005年下降48.4%，超额完成中国向国际社会的承诺。

第二步战略目标，也就是2030年前实现碳达峰，这意味着我们经济社会发展与二氧化碳排放的脱钩。这里我想强调，其实早在2014年我国就已经明确提出碳达峰，当时表述是努力争取2030年左右实现，并争取尽早达峰。目前新的表述就是要力争在2030年前实现碳达峰。现在时间进程已经过半，应该说面临的挑战和压力巨大。

第三步战略目标，2060年前实现碳中和。碳中和是基于《巴黎协定》下的相关表述，巴黎协定明确要求到本世纪下半叶实现人为的温室气体的排放与吸收平衡。所以碳中和一是关注人为活动。二是关注包括二氧化碳等所有温室气体的中和，也就是净零排放。

“双碳”目标是以习近平同志为核心党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。这里强调几点，第一，人类需要一场自我革命，才能加快形成绿色的发展方式和生活方式，这意味着实现碳达峰、碳中和需要一场深刻的自我革命。

第二，《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向，是保护地球家园需要采取的最低限度行动。这是基于目前的认识，基于目前的政治共识，说明我们在《巴黎协定》下作出的承诺还是有限的。随着整个气候危机的加剧，随着科学认识的进一步深入，未来的目标还会有进一步强化。

第三，大家一定要关注，2030年有个“前”字，2060年有个“前”字，这两个“前”体现了强烈的国家战略意图和政策导向。这也是中央高层决策对科学的尊重。因为当时在论证2030年前实现碳达峰目标过程中，全球正面临着新冠疫情、产业链供应链，能源安全等不确性因素的巨大挑战。而2060年前最大的不确定性是科技创新、科技进步，尤其是颠覆性技术的产生对实现碳中和究竟能发挥怎样的作用？虽然我们的认知比较有限，但是我们的决心、信心是明确的。双碳目标中的两个“前”字，对国家应对气候变化战略研究和国际合作中心、清华大学碳中和研究院的相关研究工作也提出了更高的要求，需要我们在统筹社会发展、产业结构调整等各个方面，找到一个合理的解决方案。

回顾中国积极探索低碳发展的道路，这里面有几个重要的时间表。一是国务院印发的《十三五控制温室的排放工作方案》。在控温方案里面明确提出，既要实现“十三五”规划纲要确定的绿色地带发展目标，同时要推动二氧化碳排放在2030年左右达峰的进程。所以早在2016年国务院印发的控温方案，已经对碳达峰工作做出明确的部署。

这里需要强调几个问题。一是优化开发区域，我们明确要求在2020年前实现碳达峰，对于像钢铁、化工等重化工行业，明确要求在2020年左右实现碳达峰。二是强调低碳引领能源革命。三是建设和运行全国的碳排放权交易市场。这里最为重要是提升支撑能力，确保整个市场有良好的外部环境和强有力的内生驱动力。

“十四五”时期明确提出要促进经济社会发展的全面绿色转型，强调“十四五”我国的生态文明建设已经进入以降碳为重点战略方向。

“十四五”最重要的是要实施以碳强度控制为主，碳排放总量控制为辅的制度，也就碳排放“双控”制度。确保碳市场发挥有效的激励约束机制，提供强有力的制度保证同时要加快推动工业、建筑、交通等领域的低碳转型。在碳达峰、碳中和过程中，转型与创新是最为核心的两大驱动力。我们还要积极、有效的控制甲烷等非二氧化碳温室气体，为2060年前实现碳中和创造有利条件。“十四五”还明确锚定2060年前实现碳中和，采取更加有力的政策和措施。这里面要强调的是如何避免高碳锁定和高位达峰。

未来，中共中央、国务院已经出台了关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见。我们已经形成“1+N”碳达峰、碳中和政策行动保障的一揽子体系。

从顶层设计角度看，明确了指导思想，工作原则和主要目标。这里面强调的是在指导思想方面，既要坚持全国统筹，全国一盘棋的系统观念，同时也更要鼓励地方主动作为，率先达峰，确保有力、有序、有效做好碳达峰工作。同时，还要进一步构建有利于碳达峰、碳中和的新发展格局，尤其在像京津冀协同区域发展等战略里面，要进一步强化绿色低碳发展的任务要求。

以上是对碳达峰、碳中和背景的介绍，有助于大家对国内的政策、行动有一个相对比较全面的了解。具体到碳市场，从2013年启动的碳排放权交易试点以来，整个全国的碳排放交易的体系不断健全，各类市场总体运行平稳。

全国的碳排放交易市场现阶段纳入的是发电行业，交易主体是重点排放单位。第一履约期纳入的发电行业企业有2162家，据估算，覆盖的温室气体排放总量大约在45亿吨。截止今年6月27日，全国碳市场排放配额累计成交量大约在2.4亿吨左右，累计成交额接近109亿元，成交的均价在约每吨46元。

地方的碳排放权交易试点市场总体运行稳定，不同地方也各有特色。既探索以温室气体政策工具为核心的碳市场的基本的制度体系，同时又在碳金融等各个方面，结合各地实际进行探索和创新，形成不同特色和亮点。

近期大家比较关注的还有CCER（国家核证自愿减排量）的相关工作。目前国家应对气候变化战略研究中心配合生态环境部应对气候变化司等相关部门正在紧锣密鼓的推动CCER交易平台的建设，交易管理办法的修订，以及相关的注册登记等各项工作的有序的推进，我们期待CCER交易市场尽快恢复。

另外，在地方层面大家比较关注碳排放交易普惠制的探索。尤其在广东等沿海地区，以及林业等行业，都在不断进行普惠制交易方面的探索，也是很有特点的。

以上是碳排放交易制度体系市场的总体情况。我们下一步的发展方向要建立完善以碳排放权市场交易为主体的碳定价机制。中国的碳定价机制路线很清楚，就是以碳排放权交易为主体的碳价机制。加快推进碳排放权市场化交易，也就是进一步提升我们市场化的程度，市场化的水平，以及进一步发挥市场机制，形成有效的激励和约束作用。

我们的定位很清楚，建设全国碳排放权交易市场，利用市场机制控制温室气体排放。这是推进绿色低碳发展的一项重大制度创新，也是推动实现碳达峰目标与碳中和愿景的重要政策工具。这说明我们对碳权交易市场的定位是控制、减少温室气体排放的政策工具，将其作为碳金融工具的作用是为辅的。总体来看，碳权交易市场已经成为中国展现、积极应对气候变化的一个重要窗口。尽管目前我们的交易额大概位于全球第四位，但未来的发展前景很好。

这里有几项发展态势值得我们关注：第一，推进市场化机制建设，加快市场的覆盖范围。目前，在电力行业纳入全国碳市场之后，已经启动化工、钢铁、建材、航空等原来八大行业里面的其他七大行业纳入碳排放权交易范围，前期的各项支撑工作正在加快推进。第二，进一步丰富交易品种和交易方式。第三，完善配额的分配管理。

从日常工作的角度来看，数据质量的管理是当前发挥碳市场作用的关键任务。为了加强碳市场数据质量的日常管理，我们中心配合应对气候变化司成立了专门的小组，定期形成月度、季度、每日的分析报告。

就未来的发展方向而言，碳市场的成功将取决于能否形成有效的激励与约束机制。对政府部门而言，碳排放是一种稀有资源，对于市场主体企业而言，它就是资产，对社会大众而言，碳是有价值的。这样的氛围将有利于碳市场的良好发展。

目前还有很多工作亟需进一步加强，比如确保配额分配的科学、公平、合理，以及加强配额的管理监管等，我们期待着海峡两岸各位同仁能一起努力，共同推动中国碳市场健康发展。

（本文图片由演讲嘉宾提供）

2023年7月7日，由清华大学两岸发展研究院、清华大学碳中和研究院和台湾21世纪基金会共同主办“2023两岸碳中和论坛”在清华大学举行。本次论坛以“碳权经济合作与发展”为主题，来自两岸的百余位专家、学者和企业家参会，就推动两岸低碳经济发展、碳权市场建设等议题展开交流讨论。