郭庆平 | 农村金融体制改革与创新
时间：2018-06-06 浏览量：7114 打印近日，在清华大学两岸发展研究院发起主办的“2018两岸农村金融创新发展论坛”上，全国人大财政经济委员会副主任委员、中国人民银行前副行长郭庆平发表了主旨演讲。在演讲中，郭庆平对我国农村金融改革和创新的历史进行了回顾，并就农村金融改革取得了哪些成就？还存在什么问题？实施乡村振兴战略，对金融改革创新将有什么影响？农村金融应该有怎样的响应和支持？以及农村金融体制改革中的难点之一，农村信用社省联社的改革问题发表了看法
1我国农村金融改革与创新发展的三个阶段
第一阶段，单一银行体系（建国后至1978年）。这段时间我们实行的是计划经济体制，高度集中是这阶段经济体制的一个特别重要的特征。
金融和计划经济体制一样，它也实行大一统的体制，也就是说，全国只有中国人民银行这样一家机构。它在财政部的领导下，行使两个方面的职能，一个是管理职能，一个是经营职能。
当然农村信用社比较早，建国之后就存在，但是在五十年代后期就划归给中国人民银行，实际上它成了中国人民银行在农村信贷计划和储蓄计划的一个执行机构。
第二阶段，农村金融体系逐步完善（1979-2002年）。1979年开始经济体制改革。应该说，经济体制改革源于农村改革，它推动了整个经济体制改革。
农村的改革主要有土地承包责任制的改革、农产品价格改革，特别是乡镇企业，当时由异军突起到发展后期，它和县以下国有企业一块儿实行转制改革，这对整个金融体制改革带来了重要的影响。
农村改革极大地解放和发展了农村生产力，推动了农村金融体制改革的展开。怎么展开的呢？大致有几个时间节点：
恢复设立中国农业银行（1979）。农业银行集财政性拨款管理、商业性信贷业务和合作制金融管理于一身，占据了农村金融体系的核心地位。
恢复农村信用社合作金融组织地位。1979年，农村信用社管理权由人民银行划归农业银行；1996年，农信社与农业银行脱离行政隶属关系；2000年至2002年“法人与组织体系试点”。
组建邮政储蓄机构（1986）。
农村合作基金会兴起（1984），1999年撤销并清算。
组建农业发展银行（1994），实现政策性业务与商业性业务的分离。
农村金融在治理整顿中继续推进改革，90年后期国家加大了风险处置的力度，主要体现在“收缩”（各国有商业银行收缩县（及以下）机构）和“取缔”（打击取缔农村合作基金会等各种非正规金融活动）两个方面。
这个阶段经过一系列的改革，已经基本形成了合作金融、商业金融和政策性金融分工合作的基本金融体系。
第三阶段，农村金融机构体系进一步完善，政策体系逐步建立（2003年至今）。
重点之一：农村信用社的改革。
主要有五个方面的举措：
1.将农村信用社的管理交由省政府管理。
2.中央银行通过中央银行的专项票据和专项贷款支持农信社的改革。
3.财税部门要对1994年到1997年的保值储蓄贴补和税收进行优惠。
4.是通过改革基本解决农村信用社的历史包袱。
5.通过改革确定农信社自我约束、自担风险的机制和原则。
重点之二：配套改革措施
为了进一步推进改革，从2003年以后，农村金融体制又进行了一系列的改革，这个改革主要包括：
扩大农业发展银行的业务范围，2004年起相继开展了农业小企业贷款、农业科技贷款、农业基础设施建设贷款等新业务。
2006年设立邮政储蓄银行，向全功能微型金融服务机构方向发展。
2007年全国金融工作会议确定农业银行“面向三农、整体改制、商业运作、择机上市”的整体改制方向。
2006年底银监会调整和放宽农村地区银行业金融机构准入政策，允许成立村镇银行、资金互助社、小额贷款公司。
试点农业保险。
改革创新扶贫贷款等。
开发性金融也在扶贫、助学、基础设施贷款等领域开展业务。
随着第三阶段改革的深入，农村金融的政策也开始逐步形成，我们把它归结为金融涉农四大政策工具箱：
通过这三个阶段的改革，应该说农村金融的改革和创新，在农村经济发展的过程中，确实发挥了很重要的作用。
2我国农村金融改革发展的历史性成就
改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国农村金融发展取得了历史性的成就，发生了历史性的变革。
第一，农村金融服务能力明显提升。
主要反映在：
1.“三农”信贷投入持续稳定增长。
据2017年统计，农业贷款余额3.87万亿，增速5.7%。农村贷款余额25.14万亿，增速9.3%。农户贷款余额8.11万亿，增速14.4%。全口径涉农贷款余额30.95万亿，占各项贷款余额的25.4%，比上年高2.5%。
2.农村金融服务可得性不断提高。这里想特别指出，基础金融服务“村村通”实现了87%的行政村全覆盖。行政村里面大致接近90%都有金融服务的基础设施，老百姓足不出村，就可以存款、储蓄、转账和接受中央政府的各种补贴。
我们发展不平衡，国土面积又比较大，能做到这一点，这是金融改革创新一个很了不得的东西，当然和科技的进步是直接相关的。
3.农村金融机构市场化和财务可持续水平不断提高。截至2016年底，全国农村中小金融机构全年实现净利润2449亿元，同比增长4.2%，资产利润率0.9%，资本利润率12%。
4.普惠金融的发展指标处于国际较好水平。G20普惠金融指标体系在2013和2014年展示了普惠金融指标的数据一共有20个，在这20个里面，中国大陆排在所有国家和地区前30%的有12个指标。互联网金融在发展中规范，在治理中发展。
第二，农村金融体系基本完成。
这主要反映在：
1.设立了新型的农村组织，比如说村镇银行、贷款公司，资金互助社，开展农村合作社内部信用合作的试点。
2.农村信用社通过改革，服务“三农”能力提高。2003年至2017年，中央政府提供共约2600多亿资金支持，有效化解农信社历史包袱，系统性风险大大降低。2017年末，全国农信社不良贷款率为4.2%，资本充足率为11.7%，实现利 润2487亿元。
3.农业银行探索“三农事业部”经营模式。也就是说，县域的金融机构，主要面向农村。对“三农事业部”也有一系列的措施，包括财政、税务、中央银行的差别化货币信贷政策的支持，还有监管方面的政策支持。农业银行设立“三农事业部”以后，在农村地区发挥的作用比较大，
4. 2016年，邮政储蓄银行也开始探索“三农”事业部的改革。
第三，农村金融产品和服务创新明显提速。
1.农业保险。全国各省基本都开展了农业保险，特别是玉米、水稻、小麦，我们把它叫做“三大口粮作物”，它的平均承保覆盖率已经达到70%，另外还有一些其他的品种。
2.农产品期货。目前已经有21个农产品期货品种，覆盖了粮、棉、油、糖、林木、禽蛋等主要大宗农产品领域，在国际上也有一定的影响。
3.农村信用体系建设成效明显。人民银行以农户、家庭农场、农民专业合作社等农村地区生产经营者为对象，持续推进农村信用体系建设。
4.农村支付体系全面推进。基本实现了农村人人有卡、家家有户，补贴都能够到户。
第四，农村金融的政策体系不断完善。
体现为政策是多元的，而且政策之间是配套和衔接的。所谓多元，既有财政部门对农村金融机构的优惠政策，也有税务部门对农村金融机构的优惠政策。
人民银行更是创新了结构性的货币政策工具，在存款准备金、再贷款、再贴现，包括补充抵押贷款等方面，也对农村金融机构实行有力的支持。
监管部门特别是银监会，对农村金融机构实行差别性监管政策，引导农村中小金融机构走差异化、专业化发展道路。
另外，农村金融的融资担保体系。政府财力提高之后，现在正在大力发展政府支持的“三农”融资担保和再担保机构，走银行、担保和农村合作社产业结合的发展道路。
这里特别提一下“两权”抵押贷款，也就是承包农村土地的抵押和宅基地的补充。土地的“三权分置”是所有权、承包权和使用权，农村住宅，就是所有权、资格权和使用权。这些改革的权益属于农民自己，都可以作为财产在金融部门抵押，取得一些资金之后，用来发展其他产业，解决了资金不足、担保抵押不足的一些问题。
从这几个方面看，我们确实是发生了历史性的变化，也可以说是取得了历史性的成就。
3当前农村金融改革和政策效果存在的问题与不足
第一，农村信用社公司治理普遍缺位。农村信用社、农村合作银行，甚至于县里面的农村商业银行，治理方面还是存在问题。
农村信用社股权结构过于分散，“关键股东”缺位，股东、股东大会、监事会没有意愿、也很难对经营者形成有效的制约。再加上在农村信用社上边，还有省联社，对农村信用社的人财物都要去管。行政管理和治理结构不完善，对农村信用社的活力很有影响。
第二，农村金融市场缺乏竞争带来金融抑制。比如：村镇银行只是母银行的分支机构，其经营业绩与其高管人员收入不挂钩，显然无法激励村镇银行创新。在这种情况下，再加上其他原因，竞争不足的问题需要引起注意。
第三，政策设计仍重视总量增长的“大水漫灌”形式。比如我们对农村金融机构考核，关键点都放在农村“三农”的信贷总量多大、增长水平多快。可是在结构、投向和效益方面，感觉关注不足。
我们在农村，银行、证券、保险、期货发展的也很不平衡，所以农村金融的综合服务水平还有待提高。还有就是缺乏量化指标与考核办法，农村金融统计跟不上“三农”发展新形势。
第四，体系建设不够完善，服务实体经济能力尚有不足。这主要反映在，一些金融机构自身的能力不足，因为它涉及到转轨改制还没有完成；资本市场在支农方面发挥的作用我们感觉还有潜力，农业保险在风险控制和服务能力上，看来还需要提高。
另外，支撑金融发展的基础设施还需完善，像农村各类产权确认、登记、评估、抵押、流转机制建设就需要加强。比如我们两权抵押之后，如果抵押物出了问题，究竟该怎么样处理，现在还没有一个比较有效的和特别成熟的办法。
4乡村振兴战略引领农村金融改革创新
第一，实施乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，它也应该是引领农村金融改革创新的战略方向、战略重点和任务要求，也就是说金融应该按照这样一个规划去研究我们自己改革和创新问题。
第二，实施乡村战略，农村金融改革要坚持把更多的金融资源配置到农村经济社会发展的重要领域和薄弱环节，也就是说，还要解决脱实向虚对农村金融回归本源不够的问题。
第三，实施乡村战略，农村金融改革创新要坚持以供给侧结构性改革为重点，要把重点放在支持和服务夯实农业生产能力、实施质量振兴战略，构建农村一、二、三产业融合发展，构建农业对外开放新格局，特别是促进小农户和现代农业发展有机衔接，推动农村绿色发展这样一些战略重点上面。
第四，实施乡村战略，农村金融改革创新要坚持打好金融扶贫攻坚战。现在看，乡村振兴的一个重点也是难点，其实还是贫困人口的脱贫问题。我们实施乡村振兴战略，金融在脱贫方面：一是要继续落实好各项政策措施，二是要把建档立卡的贫困户和深度贫困地区要抓紧。
第五，实施乡村战略，要在拓宽融资渠道、提高金融服务水平上突出重点，这个重点大致有这么七个方面：
（1）深入推进农业银行和邮政储蓄银行三农事业部改革，切实加大支持“三农”力度。
（2）进一步明确国开行、农发行在“三农”中的职责定位，切实加大对乡村振兴中长期信贷支持。
（3）推动农村信用社省联社改革，深化农信社产权制度改革，进一步激发农信社服务“三农”的活力。
（4）把普惠金融发展的重点放在农村。
（5）推动出台《非存款类放贷组织条例》，依法规范新型农村金融组织发展。
（6）证券、保险市场要支持涉农企业上市融资、并购重组，管理各类风险。
（7）进一步改进和完善农场差异化监管体系，理顺中央和地方金融监管关系。
5关于农村信用社省联社的改革
一、背景及作用
2002年之前，全国农村信用社由6.2万个网点组成，县域地区为二级或三级法人机构，治理能力缺失，风险隐患突出。
2003年，国务院决定深化农村信用社改革，将农信社的管理交由地方政府负责，形成了“省联社—县联社”体系，大多数省联社受省政府委托承担管理、指导、协调和服务职能。
在当时农信社法人分散、弱小、管理不规范的背景下，推进农村信用社改革和化解风险是必要的，也发挥了重要作用
二、体制面临的挑战
1.基层农信社治理缺失与外部行政干预相互强化。由于关键股东缺位，使得法人治理重形式轻实质的问题十分严重。
2.金融监管缺位、错位，过度依赖行政管理。
3.缺乏及时纠正机制，造成问题越积越多。省联社受省政府委托既有管理任务，也有发展和风险处置任务，目标多头，发生目标冲突时只能选择性履职。
4.由于忽视参与者利益诉求造成省联社改革进展缓慢。
三、改革的原则与底线
1.保持县级农村信用社法人地位和数量总体稳定。
2.培育合格股东完善现代公司治理。这是遵循市场化原则，完善农信社治理的“牛鼻子”。
3.监管和风险处置要坚持依法原则。具体说，不能笼统地将信用社风险包袱甩给省级政府。
4.农村信用社的监管责任、风险的防范与逐级吸收、处置都应当在法律框架内加以完善和落实。
四、改革的目标
按照党的十九大报告中关于乡村振兴的决策部署，落实好第五次全国金融工作会议要求，省联社改革的目标是：将省联社改革成为真正的竞争性市场主体。
实现形式可以是：金融控股公司、农村金融后台服务提供商或者其他形式。但无论何种形式，都要坚持市场化、法治化原则，不搞“一刀切”，要因地制宜、市场推动。
（根据嘉宾演讲内容整理编辑）